土地财政即将退场？稳不住、离不开、回不去

记者 杜涛 9月18日，财政部公布了2026年1—8月的财政收支情况。一般公共预算收入15.66万亿元，同比增长5.7%，税收收入增长6.6%，证券交易印花税更是大增82%。但是，政府性基金预算数据显示的是另一幅景象：1—8月，国有土地使用权出让收入13753亿元，同比下降28.6%。 今年1月底，财政部公布的2025年全年数据显示，土地出让收入41518亿元，同比下降14.7%，较2024年16%的降幅已经收窄，当时不少市场机构预计，2026年降幅有望继续收窄。但是，八个月过去，降幅接近翻倍；上半年，同比下降约30%。 一位东部县财政部门负责人告诉记者，今年土地出让收入持续下滑，主要是两个因素：一是国企“拍地”越来越受到相关部门的制约和监管；二是制度层面也有变化，比如38号文就要求新增建设用地原则上不用于经营性房地产开发。 38号文是指今年3月5日，自然资源部、国家林业和草原局联合印发的《关于进一步做好自然资源要素保障的通知》，其中对新增建设用地提出了全新的约束和要求。 多位县区财政部门人士以及专家，都清晰感觉到“土地财政”可能迎来根本性变化。 辽宁大学地方财政研究院院长王振宇认为，中国进入了存量房时代。同样，作为流量、增量时代产物的“土地财政”，也必然面临边际收益递减的挑战。所以，适应存量时代的客观要求，研究从“土地财政”向“房地产财政”转型也是时代命题。 降幅持续走陡 “土地财政”的严格意义表述为土地出让收入，包括国有土地使用权出让收入、国有土地收益基金、农业土地开发资金等。由于国有土地使用权出让收入占比较高，其他的两项收入常常被忽略不计，因此现实中，“土地财政”一般指代国有土地使用权出让收入。 此前，“土地财政”几乎是地方政府性基金预算收入的主体。以2025年为例，国有土地使用权出让收入占地方政府性基金预算收入的比例高达77.6%。 土地出让收入的下坡路已经走了多年，今年是走势最陡峭的一段。 财政部数据显示，2020年，全国国有土地使用权出让收入达到8.4万亿元的峰值，此后连续四年负增长。2025年，这项收入为41518亿元，同比下降14.7%，与峰值相比，少了约4.3万亿元，缩水过半。 2025年，“土地财政”一度有企稳迹象：2024年国有土地使用权出让收入降幅为16%，2025年收窄到14.7%。因此，此前也有研究者预测，2026年土地出让收入将延续下滑态势，但降幅有望收窄。 但是，预期彻底落空了。 财政部数据显示，今年1—8月，国有土地使用权出让收入13753亿元，同比下降28.6%。 “全年实现2025年的4万亿元的目标近乎不可能。”王振宇说。 土地市场的冷，也传导到了税收端。今年1—8月，契税收入2585亿元，同比下降14.2%；土地增值税2562亿元，同比下降13.6%。这意味着，上游房企拿地变少，中游新房销售与项目清算同步放缓，下游契税、土增税等交易环节税收基数随之萎缩，从土地到住房的变现链条正在逐级收缩。 王振宇认为，全国地方国有土地收入在短期内难有“复苏”的迹象，今年1—8月的走势也进一步印证了土地财政可能完成“历史使命”的判断。 背后 本轮土地收入加速下滑，和前四年不太一样。前四年更多是房地产市场变化带来的压力；今年需求端并未完全回暖，供给端也出现了明显的变化。 今年3月，自然资源部、国家林业和草原局联合印发《关于进一步做好自然资源要素保障的通知》（38号文），共13条政策举措，最受关注的有两条：一是建立新增建设用地与存量建设用地盘活挂钩机制，年度新增城乡建设用地原则上不得超过盘活存量土地面积。自然资源部有关司局负责人此后解释称，“盘活一亩才能新增一亩”；二是新增建设用地优先保障重大项目建设和民生事业发展，原则上不用于经营性房地产开发。 上述地方财政部门负责人表示，38号文的核心约束在于两项：新增建设用地“增存挂钩”（存量盘活一亩、才能新增一亩），以及新增用地原则上不用于经营性房地产开发。在该负责人看来，这项政策对当年土地出让收入直接影响不大，但对平台公司影响很大。城投平台过去承担了土地拍卖托底功能，积累了较大规模的存量土地资产且基本已被抵押。后续无法获取新增用地的话，难以新增有效资产开展融资。 在县一级，土地市场的快速收缩与合规性的增强也有关。此前地方政府有通过国有企业“做大”土地收入的动机，但随着监管的增强，这一行为受到了更强的约束。 上述县财政部门负责人说，如今国企参与土拍的通道已被实质性收紧，地方平台拿地须层层审批，超过一定资金规模需要上报省级层面核准，实际操作中几乎难以获批。“这条路基本走不通了。”他说。 国企托市通道被堵后，土地市场能指望的只剩下产业用地，但工业用地价格较低，无法与商业用地相比。“现在就靠工业项目拿地撑着，一年能卖几亿元就算不错了。”上述负责人说。 土地财政角色 在很长的